A 330/2010. Úrskurður frá 25. janúar 2010
ÚRSKURÐUR
Hinn 25. janúar 2010 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-330/2010.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi, dags. 27. nóvember 2009, kærði [A] þá ákvörðun Varnarmálastofnunar Íslands frá 5. október að synja beiðni kæranda um aðgang að tilteknum hlutum samnings Varnarmálastofnunar Íslands og [B], dags. 8. apríl 2009, sem og öðrum skjölum eða gögnum sem mál það varðar hjá stofnuninni.
Eftirfarandi kemur meðal annars fram í beiðni kæranda, dags. 2. september, til Varnarmálastofnunar Íslands:
,,Með vísun til 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er þess hér með óskað að Varnarmálastofnun láti undirrituðum í té afrit fyrrnefnds samnings stofnunarinnar og [B] [dags. 8. apríl 2009] sem og afrit allra annarra skjala eða gagna, sem tengjast samningunum og þar með máli þessu með beinum eða óbeinum hætti. Eigi takmarkanir á aðgangi við um hluta samnings eða annarra skjala eða gagna er þess óskað að afrit annarra hluta verði afhent undirrituðum, sbr. 7. gr. upplýsingalaga.
Ennfremur er þess óskað að undirrituðum verði látin í té útprentun úr málaskráningarkerfi Varnarmálastofnunar (dagbókarfærslur) með yfirliti yfir þau skjöl, sem skráð eru á málið og varða umrædda samningsgerð.“
Varnarmálastofnun upplýsti kæranda um, í samræmi við 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, að ekki væri unnt að svara beiðni hans fyrir 10. september sökum anna en ákvörðunar yrði að vænta 12. október. Kærandi ítrekaði beiðni sína um afhendingu gagna með bréfi til Varnarmálastofnunar, dags. 11. september, þar sem hann vísaði til brýnna hagsmuna af notkun þeirra. Kærandi lagði jafnframt ríka áherslu á að ekki væri einungis óskað eftir afriti þess samnings sem áður hefur verið tilgreindur heldur einnig afriti allra skjala eða gagna, sem tengjast samningnum og þar með málinu með beinum eða óbeinum hætti.
Kæranda barst svar Varnarmálastofnunar með bréfi, dags. 5. október, þar sem meðal annars eftirfarandi kom fram:
,,Með tilliti til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 (uppl.) þarf Varnarmálastofnun að takmarka aðgang [A] að umbeðnum gögnum og getur því Varnarmálastofnun aðeins afhent þau að hluta sbr. 7. gr. uppl. Vissir hlutar samningsins varða mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni [B] og fyrir liggur að [B] samþykkir ekki að umræddar upplýsingar verði afhentar. Varnarmálastofnun er því óheimilt skv. 5. gr. uppl. að veita aðgang að umbeðnum gögnum í heild. Ákveðinn hluti samningsins, viðauki 10, fellur auk þess undir 1. tl. 1. mgr. 6. gr. uppl. þar sem í honum felast upplýsingar um öryggis- og varnarmál ríkisins og er því ekki mögulegt að veita [A] aðgang að þeim hluta.
Varnarmálastofnun er ekki með málaskráningarkerfi líkt og ráðuneyti, utanumhald skjala hjá stofnuninni er með öðrum hætti. Meðfylgjandi eru öll þau gögn sem koma að málinu utan einstakra vinnuskjala sem verða ekki afhent skv. 4. gr. uppl. Varnarmálastofnun hefur ekki forræði til að svara fyrir hvort frekari gögn séu til hjá öðrum stjórnvöldum, en bendir á að til þessa máls var upphaflega stofnað hjá Utanríkisráðuneytinu með stuðningi Ríkiskaupa og því mögulegt að frekari gögn um málið liggi fyrir þar.
Meðfylgjandi er sá hluti samningsins sem hægt er að veita aðgang að og efnisyfirlit samningsins ásamt tilvísunum í viðeigandi lagagreinar sem takmarka aðgang.“
Kæranda var jafnframt leiðbeint um rétt til rökstuðnings á grundvelli 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og heimild til að kæra ákvörðunina til úrskurðarnefndar um upplýsingamál á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 16. gr. sömu laga.
Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir ákvörðun Varnarmálastofnunar með bréfi, dags. 16. október. Eftirfarandi kemur meðal annars fram í bréfi kæranda:
,,Nánar tiltekið var umbjóðanda mínum synjað um aðgang að eftirfarandi hlutum samningsins:
1. Blaðsíðum 5, 6 og 7 í samningnum.
2. Viðauka 4 við samninginn.
3. Viðauka 5 við samninginn.
4. Viðauka 7 við samninginn.
5. Viðauka 10 við samninginn.
6. Viðauka 11 við samninginn.
7. Viðauka 12 við samninginn.
Umbjóðandi minn krefst þess að synjun Varnarmálastofnunnar um aðgang að hverjum og einum ofangreindra hluta samningsins verði rökstudd sérstaklega. Í því efni er m.a. tekið fram að umræddur samningur var gerður í kjölfar opinbers útboðs nr. 14443. Þegar af þeim sökum telur umbjóðandi minn að tilboð [B], dags. 16. september 2008 (viðauki 7) geti ekki talist trúnaðarmál samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga. Með sama hætti geta skýringar og frávik frá umræddu tilboði (viðauki 4) ekki talist trúnaðarmál samkvæmt 5. gr. laganna. Ennfremur verður vart talið að efni allra þeirra fundargerða, sem heyra undir viðauka 5 við samninginn, geti talist trúnaðarmál að öllu leyti samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga.
Þá er þess krafist að rökstudd verði sú ákvörðun Varnarmálastofnunar að veita ekki aðgang að vinnuskjölum í vörslum stofnunarinnar með vísun til 4. gr. upplýsingalaga. Í því sambandi er nauðsynlegt að Varnarmálastofnun geri grein fyrir og leggi mat á efnisinntak umræddra vinnuskjala, þ.e. m.a. hvort þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu málsins eða tiltekins hluta þess og hvort þau hafa að geyma upplýsingar, sem ekki verður aflað annars staðar frá.“
Kæranda barst rökstuðningur Varnarmálastofnunar með bréfi, dags. 30. október, þar kemur meðal annars fram:
,,Ákvörðun um birtingu auglýsingar var í höndum utanríkisráðuneytis, hún grundvallaðist hvorki á þörf né skyldu og féll utan laga og reglna um opinber innkaup, Að öðru leyti setur Varnarmálastofnun fram eftirfarandi rökstuðning fyrir synjun sinni um aðgang að tilteknum hlutum umrædds samnings.
Með tilliti til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 þarf Varnarmálastofnun að takmarka aðgang [A] að umbeðnum gögnum og getur því aðeins afhent þau að hluta sbr. 7. gr. uppl. Vissir hlutar samningsins varða mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni [B] og fyrir liggur að [B] samþykkir ekki að umræddar upplýsingar verði afhentar. Þá er ekki um að ræða opinbert útboð sbr. OIL eins og áður sagði og umræddur hluti gagna því trúnaðarmál í skilningi 5. gr. uppl. Undir 5. gr. falla nánar tiltekið bls. 5, 6 og 7 í samningi Varnarmálastofnunar og [B] og viðaukar 4, 5, 7, 11 og 12.
Þá fellur viðauki 10 undir 1. tl. 1. mgr. 6. gr. uppl. þar sem í honum felast upplýsingar um öryggis- og varnarmál íslenska ríkisins.
Hvað varðar vinnuskjöl sem eru á forræði stofnunarinnar og lúta að þessu máli, þá hafa þau gögn sem ekki eru undanskilin skv. 3. tl. 1. mgr. 4. gr. uppl. verið afhent. Önnur gögn en þau sem afhent voru, voru rituð til eigin afnota stofnunarinnar, hafa ekki að geyma endanlegar ákvarðanir um afgreiðslu máls né upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.“
Samkvæmt gögnum málsins er um að ræða eftirfarandi skjöl:
1. Útprentun úr málaskráningarkerfi Varnarmálastofnunar (dagbókarfærslur) með yfirliti yfir þau skjöl, sem skráð eru á málið og varða umrædda samningsgerð.
2. Samningur [B] og Varnarmálastofnunar Íslands um olíustöð NATO í Helguvík, dags. 8. apríl 2009, ásamt viðaukum.
2.1. Blaðsíðum 5, 6 og 7 í samningnum.
2.2. Viðauka 4 við samninginn.
2.3. Viðauka 5 við samninginn.
2.4. Viðauka 7 við samninginn.
2.5. Viðauka 10 við samninginn.
2.6. Viðauka 11 við samninginn.
2.7. Viðauka 12 við samninginn.
3. Minnisblað [X], tekið saman fyrir Varnarmálastofnun, dags. 8. apríl 2009.
4. Minnisblað - Drög vegna öryggissvæðis á Keflavíkurflugvelli, Helguvík, dags. 17. ágúst 2008.
5. Gróft mat á fylgigögnum tilboðs [B] vegna verkefnis nr. 14443, dags. 24. september 2008.
6. Samantekt vegna yfirlesturs og mats á tilboðsgögnum [B], dags. 29. september 2008.
7. Erindi skrifstofustjóra varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins til forstjóra Varnarmálastofnunar, dags. 10. október 2008, vegna könnunarviðræðna við [B]
8. Minnisblað til forstjóra um fund í Ríkiskaupum vegna Helguvíkur, dags. 22. október 2008.
9. Tölvupóstur forstjóra Varnarmálastofnunar til skrifstofustjóra varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins, dags. 28. nóvember 2008, vegna samningsviðræðna við [B]
10. Minnisblað Varnarmálastofnunar, dags. 28. ágúst 2008, með yfirskriftina: „Tilboð [B] í eldsneytiskerfi NATO, tenging við flugvöll“.
Málsmeðferð
Eins og fram hefur komið barst kæra máls þessa til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með bréfi, dags. 27. nóvember 2009. Í kærunni kemur eftirfarandi meðal annars fram:
,,Þess er krafist að umræddri ákvörðun Varnarmálastofnunar Íslands, dags. 5. október 2009 (fskj. 5), verði hnekkt, þannig að Varnarmálastofnun verði gert skylt með vísun til 3. gr. upplýsingalaga að veita kæranda aðgang að eftirfarandi hlutum áðurnefnds samnings:
1. Blaðsíðum 5, 6 og 7 í samningnum.
2. Viðauka 4 við samninginn.
3. Viðauka 5 við samninginn.
4. Viðauka 7 við samninginn.
5. Viðauka 10 við samninginn.
6. Viðauka 11 við samninginn.
7. Viðauka 12 við samninginn.
Þá er þess jafnframt krafist að Varnarmálastofnun verði gert skylt með vísun til 3. gr. upplýsingalaga að veita kæranda aðgang að eftirfarandi:
1. Útprentun úr málaskráningarkerfi Varnarmálastofnunar (dagbókarfærslur) með yfirliti yfir þau skjöl, sem skráð eru á málið og varða umrædda samningsgerð.
2. Öllum vinnuskjölum Varnarmálastofnunar, sem tengjast málinu með beinum eða óbeinum hætti.
3. Öllum öðrum skjölum eða gögnum Varnarmálastofnunar, sem málið varða með beinum eða óbeinum hætti.
[...]
Á grundvelli framangreinds [málsatvika] telur kærandi með vísun til 3. gr. upplýsingalaga að Varnarmálastofnun sé skylt að afhenda sér hin umbeðnu skjöl eða gögn.
Árétta skal að samningur Varnarmálastofnunar og [B] var gerður í kjölfar opinbers útboðs nr. 14443. Þegar af þeim sökum verður talið að tilboð [B], dags, 16. september 2008 (viðauki 7), geti ekki talist trúnaðarmál samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga. Með sama hætti geta skýringar og frávik frá umræddu tilboði (viðauki 4) ekki talist trúnaðarmál samkvæmt 5. gr. laganna. Ennfremur verði vart talið að efni allra þeirra fundargerða, sem heyra undir viðauka 5 við samninginn, geti talist trúnaðarmál að öllu leyti samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga, Samkvæmt ofangreindu hafnar kærandi skýringum Varnarmálastofnunar þess efnis að ekki hafi verið um opinbert útboð að ræða í þessu tilviki, enda ber útskrift af vefsíðu ríkiskaupa greinilega merki um að svo hafi verið (fskj. 7), auk þess sem útboðið sjálft hafi öll einkenni opinbers útboðs á vegum ríkisins.
Ennfremur vísar kærandi m.a. til samkeppnislegra og þar með þjóðhagslegra hagsmuna, enda er annar aðili hins umrædda samnings, [B], í eigu tveggja olíufélaga, [C] og [D].
Niðurstaða hins opinbera útboðs fól í sér að [B] mun annast rekstur þeirrar aðstöðu, sem boðin var út, næstu 25 árin og fær með því einokunarstöðu á Keflavíkurflugvelli. Aðstaðan, sem áður var hernaðarleg, var með útboðinu tekin til borgaralegra nota og er nú nýtt í samkeppnisrekstri á Keflavíkurflugvelli. Í samkeppni telst aðstaðan ómissandi og nýtist hún til móttöku eldsneytis, afgreiðslu þess um lögn upp á flugvallarsvæðið og afgreiðslu þess inn á flugvélar á hluta vallarins. Í útboðinu voru gerðar strangar og kostnaðarsamar kröfur til bjóðenda, sem leiddu m.a. til þess að kærandi lagði ekki inn tilboð í hið opinbera útboð. Þá var í útboðsgögnum gert ráð fyrir því að allir viðskiptavinir tilboðsgjafa ([B]) hefðu jafna stöðu og jöfn kjör. Óvíst er hvort öll slík ákvæði hafi verið í hinum endanlega samningi, sem áður er getið og gerður var milli Varnarmálastofnunar og [B], en kærandi telur mjög mikilvægt að gengið sé úr skugga um hvort svo hafi verið.
Í tengslum við aðgang að vinnuskjölum bendir kærandi á að Varnarmálastofnun var nauðsynlegt að gera grein fyrir og leggja sjálfstætt mat á efnisinntak umræddra vinnuskjala, þ.á m. hvort þau hafi að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu málsins eða tiltekins hluta þess og hvort þau hafðu að geyma upplýsingar, sem ekki yrði aflað annars staðar frá. Kærandi telur að þetta hafi ekki verið gert með fullnægjandi hætti.“
Kæran var send Varnarmálastofnun Íslands með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 3. desember, og stofnuninni veittur frestur til að gera athugasamdir við kæruna til föstudagsins 11. desember. Með bréfi, dags. 11. desember, óskaði stofnunin eftir fresti til áramóta til að gera athugasemdir við kæruna vegna manneklu og anna. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál veitti Varnarmálastofnun frest til 31. desember. Með bréfi, dags. 5. janúar 2010, bárust athugasemdir Varnarmálastofnunar ásamt eftirfarandi gögnum:
1. Samningur [B] og Varnarmálastofnunar Íslands um olíustöð NATO í Helguvík, dags. 8. apríl 2009, ásamt viðaukum.
2. Minnisblað [X], tekið saman fyrir Varnarmálastofnun, dags. 8. apríl 2009.
3. Erindi skrifstofustjóra varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins til forstjóra Varnarmálastofnunar, dags. 10. október 2008, vegna könnunarviðræðna við [B]
Kæranda var með bréfi, dags. 6. janúar, veittur frestur til 15. janúar til að koma að frekari athugasemdum í málinu í ljósi bréfs Varnarmálastofnunar. Frekari athugasemdir kæranda vegna bréfs Varnarmálastofnunar, dags. 5. janúar, bárust ekki úrskurðarnefndinni innan tiltekins frests. Þá ritaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál Varnarmálastofnun bréf, dags. 6. janúar 2010, þar sem eftirfarandi kom fram:
,,Í beiðni kæranda til Varnarmálastofnunar Íslands, dags. 2. september sl., um afrit tiltekinna ganga er þess óskað að kæranda ,,verði látin í té útprentun úr málaskráningarkerfi Varnarmálastofnunar (dagbókarfærslur) með yfirliti yfir þau skjöl, sem skráð eru á málið og varða umrædda samningsgerð.“ Í bréfi yðar til kæranda, dags. 5. október sl., kemur fram að ,,Varnarmálastofnun er ekki með málaskráningarkerfi líkt og ráðuneyti, utanumhald skjala hjá stofnuninni er með öðrum hætti.“
Stjórnvaldi er á grundvelli 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 skylt að skrá mál, sem koma til meðferðar hjá því, á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg. Réttur almennings til aðgangs að gögnum nær meðal annars til dagbókarfærslna sem lúta að gögnum máls og lista yfir málsgögn, samanber 3. tölul. 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Þess er óskað að þér afhendið úrskurðarnefnd um upplýsingamál yfirlit yfir skráningar gagna málsins, þó Varnarmálastofnun Íslands haldi ekki hefðbundna málaskrá líkt og fram hefur komið.“
Nefndinni barst svar Varnarmálastofnunar, dags. 15. janúar, þar sem fram kom að stofnunin hafi innleitt nýtt málaskráningarkerfi, sem héldi meðal annars utan um skráningar málsgagna með vandaðri hætti en áður. Fram fari heildræn endurskráning gagna í hið nýja kerfi. Þá voru eftirfarandi gögn afhent úrskurðarnefndinni:
1. Minnisblað - Drög vegna öryggissvæðis á Keflavíkurflugvelli, Helguvík, dags. 17. ágúst 2008.
2. Gróft mat á fylgigögnum tilboðs [B] vegna verkefnis nr. 14443, dags. 24. september 2008.
3. Samantekt vegna yfirlesturs og mats á tilboðsgögnum [B], dags. 29. september 2008.
4. Erindi skrifstofustjóra varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins til forstjóra Varnarmálastofnunar, dags. 10. október 2008, vegna könnunarviðræðna við [B]
5. Minnisblað til forstjóra um fund í Ríkiskaupum vegna Helguvíkur, dags. 22. október 2008.
6. Tölvupóstur forstjóra Varnarmálastofnunar til skrifstofustjóra varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins, dags. 28. nóvember 2008, vegna samningsviðræðna við [B]
7. Minnisblað Varnarmálastofnunar, dags. 28. ágúst 2008, með yfirskriftina: „Tilboð [B] í eldsneytiskerfi NATO, tenging við flugvöll“.
Kæranda var með bréfi, dags. 20. janúar, veittur frestur til 29. janúar til að koma að frekari athugasemdum í málinu í ljósi svarbréfs Varnarmálastofnunar við bréfi úrskurðarnefndarinnar.
Með bréfi frá 29. janúar ítrekaði kærandi að kæran tæki til allra þeirra gagna sem Varnarmálastofnun hefði afhent nefndinni enda vörðuðu þau umrætt mál með beinum eða óbeinum hætti. Þá var þess óskað að afgreiðslu málsins yrði hraðað eins og kostur væri vegna brýnna hagsmuna kæranda.
Niðurstöður
1.
Eins og fram hefur komið hér að framan má samkvæmt gögnum málsins afmarka kæruna við eftirfarandi gögn:
1. Útprentun úr málaskráningarkerfi Varnarmálastofnunar (dagbókarfærslur) með yfirliti yfir þau skjöl, sem skráð eru á málið og varða umrædda samningsgerð.
2. Samningur [B] og Varnarmálastofnunar Íslands um olíustöð NATO í Helguvík, dags. 8. apríl 2009, ásamt viðaukum.
2.1. Blaðsíðum 5, 6 og 7 í samningnum.
2.2. Viðauka 4 við samninginn.
2.3. Viðauka 5 við samninginn.
2.4. Viðauka 7 við samninginn.
2.5. Viðauka 10 við samninginn.
2.6. Viðauka 11 við samninginn.
2.7. Viðauka 12 við samninginn.
3. Minnisblað [X], tekið saman fyrir Varnarmálastofnun, dags. 8. apríl 2009.
4. Minnisblað - Drög vegna öryggissvæðis á Keflavíkurflugvelli, Helguvík, dags. 17. ágúst 2008.
5. Gróft mat á fylgigögnum tilboðs [B] vegna verkefnis nr. 14443, dags. 24. september 2008.
6. Samantekt vegna yfirlesturs og mats á tilboðsgögnum [B], dags. 29. september 2008.
7. Erindi skrifstofustjóra varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins til forstjóra Varnarmálastofnunar, dags. 10. október 2008, vegna könnunarviðræðna við [B]
8. Minnisblað til forstjóra um fund í Ríkiskaupum vegna Helguvíkur, dags. 22. október 2008.
9. Tölvupóstur forstjóra Varnarmálastofnunar til skrifstofustjóra varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins, dags. 28. nóvember 2008, vegna samningsviðræðna við [B]
10. Minnisblað Varnarmálastofnunar, dags. 28. ágúst 2008, með yfirskriftina: „Tilboð [B] í eldsneytiskerfi NATO, tenging við flugvöll“.
Framvegis verður vísað til ofangreindra merkinga á þeim gögnum sem úrskurður nefndarinnar nær til.
Fram hefur komið að kærandi í máli þessu taldi sér ófært að taka þátt í útboði í auglýsingu nr. 14443 um olíustöð NATO í Helguvík vegna útboðsskilmála en vera kann að hann hafi haft hug á því. Enda þótt svo kunni að vera verður ekki talið að þær upplýsingar sem hann hefur óskað aðgangs að, feli í sér svo sérstaka hagsmuni hans umfram aðra, að um sé að ræða upplýsingar um hann sjálfan í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Ber samkvæmt því að leysa úr máli þessu á grundvelli II. kafla þeirra laga en í 3. gr. segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4. – 6. gr. Stjórnvöldum er þó ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 7. gr.“
2.
Eins og fram hefur komið óskaði kærandi meðal annars eftir útprentun úr málaskráningarkerfi Varnarmálastofnunar (dagbókarfærslur) með yfirliti yfir þau skjöl, sem skráð eru á málið og varða umrædda samningsgerð. Varnarmálastofnun hefur upplýst úrskurðarnefnd um upplýsingamál, með bréfi frá 15. janúar 2010, að stofnunin hafi innleitt nýtt málaskráningarkerfi, sem haldi meðal annars utan um skráningar málsgagna með vandaðri hætti en áður. Fram fari heildræn endurskráning gagna í hið nýja kerfi. Í bréfinu er yfirlit yfir öll gögn málsins sem til voru hjá stofnuninni.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál lítur svo á að kæranda hafi, með afhendingu afrits þess bréfs, verið afhent yfirlit yfir gögn málsins og er kæru um synjun á afhendingu útprentunar úr málaskráningarkerfi Varnarmálstofnunar vísað frá nefndinni af þeim sökum.
3.
Eins fram hefur komið afhenti Varnarmálstofnun kæranda einungis hluta samnings og viðauka samnings [B] og Varnarmálastofnunar Íslands um olíustöð NATÓ í Helguvík, dags. 8. apríl 2009. Vísaði Varnarmálastofnun til þess að [B] samþykki ekki afhendingu annarra hluta samningsins og viðauka hans og sé stofnuninni því óheimilt að afhenda þá með vísan til 5. gr. upplýsingalaga. Þá sé viðauki 10 við samninginn ekki afhentur með vísan til 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga þar sem í honum felist upplýsingar um öryggis- og varnarmál ríkisins.
Í 5. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“ Í athugasemdum er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga er m.a. tekið fram til skýringar á niðurlagsákvæði greinarinnar að óheimilt sé: „... að veita almenningi upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“
Jafnvel þótt upplýsingar sem fram koma í umræddum samningi og viðaukum við hann geti varðað mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra er hlut eiga að máli er engu að síður gert ráð fyrir því í upplýsingalögum að það sé metið í hverju og einu tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Við það mat verður einnig að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt er að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Við það mat verður enn fremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að því búnu að meta hvort vegi þyngra á metum hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999. Við mat á hagsmunum almennings af því að fá aðgang að umræddum samningi og viðaukum verður að hafa í huga að með samningnum er verið að ráðstafa opinberum hagsmunum.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið bls. 5-7 í samningnum auk viðauka 4, 5, 7, 11, 12 við samninginn m.t.t. þess hvort þar komi fram upplýsingar um einka- eða fjárhagshagsmuni [B] sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, enda liggur fyrir að [B] hefur ekki gefið samþykki sitt fyrir afhendingu þeirra.
Á bls. 5 - 7 í umræddum samningi, er að finna samningsgreinar 12 – 14. Í grein 12 er að finna almenna lýsingu á því að olíustöðin sé varnarmannvirki í eigu Atlantshafsbandalagsins, auk þess að stöðin sé varnarmannvirki á öryggissvæði íslenska ríkisins, og þýðingu þess. Þessar upplýsingar geta ekki talist þess eðlis að þeim beri að halda leyndum af tilliti til hagsmuna [B] Í grein 13 er fjallað um endurgjald [B] fyrir afnot af mannvirkjum og búnaði sem teljast til olíustöðvarinnar. Þessar upplýsingar eru að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál ekki þess eðlis að þær myndu valda [B] tjóni verði þær gerðar aðgengilegar almenningi skv. upplýsingalögum. Þá ber að líta til þess að hér er aðeins um að ræða almenna lýsingu á endurgjaldi fyrir afnot af opinberu mannvirki. Verður aðgangi að upplýsingum í 13. gr. samningsins því ekki hafnað með vísan til 5. gr. upplýsingalaga. Í grein 14 er fjallað um tryggingar og ábyrgð af rekstri olíustöðvarinnar. Þar koma m.a. fram almennar lýsingar á tryggingum sem [B] skal veita. Hins vegar verður ekki séð að þær upplýsingar sem þarna komi fram lúti að samningum sem [B] hefur gert við tryggingafélög eða aðra aðila, sem fyrirtækinu kann að vera nauðsynlegt að gera til að fullnægja samningsákvæðinu. Þarna koma því ekki fram upplýsingar um lánakjör eða önnur viðskiptamálefni fyrirtækisins gagnvart öðrum en Varnarmálastofnun. Verður ekki séð að hér sé um að ræða upplýsingar sem vegna hagsmuna [B] sé rétt að fari leynt skv. 5. gr. upplýsingalaga.
Með vísan til þessa telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að kærandi eigi skv. 3. gr. upplýsingalaga rétt á aðgangi að bls. 5 – 7 í umræddum samningi [B] og Varnarmálastofnunar (greinar 12 – 14 í samningum, (sjá skjal 2.1. hér að framan).
Í viðauka 4 við ofangreindan samning er að finna skýringar og samþykkt frávik frá tilboði [B] 16. september 2008. Í þessum viðauka er að finna almenna lýsingu á endurgjaldi [B] fyrir afnot af mannvirkjum og búnaði sem teljast til olíustöðvarinnar. Þessar upplýsingar eru að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál ekki þess eðlis að þær myndu valda [B] tjóni verði þær gerðar aðgengilegar almenningi skv. upplýsingalögum. Þá ber að líta til þess að hér er aðeins um að ræða almenna lýsingu á endurgjaldi til opinbers stjórnvalds fyrir afnot af mannvirki. Verður aðgangi að umræddum upplýsingum því ekki hafnað með vísan til 5. gr. upplýsingalaga. (Sjá skjal 2.2. hér að framan)
Í viðauka 5 við samninginn er að finna sjö fundargerðir sem ritaðar hafa verið vegna skýringarviðræðna samningsaðila við samningsgerð. Fundargerðirnar eru dags. 22. október, 29. október, 10. nóvember, 18. nóvember og 25. nóvember 2008, 16. janúar og 3. febrúar 2009. Hver og ein fundargerð telst sjálfstætt gagn í skilningi upplýsingalaga.
Eins og leiðir af samningnum sjálfum, grein 3, eru umræddar fundargerðir hluti samnings aðila og ber að hafa þær til hliðsjónar við beitingu hans og túlkun. Í þeim er að finna ýmsar upplýsingar um viðræður aðila um útfærslu samnings og einstakra samningsákvæða. Að því leyti sem þær hafa leitt til niðurstöðu af hálfu samningsaðila birtast þær niðurstöður í ákvæðum samningsins sjálfs.
Í fundargerðunum koma m.a. víða fram upplýsingar um stöðu [B], m.a. til að afla lána og trygginga, um möguleika til framkvæmda í tengslum við viðhald o.fl. Þessar upplýsingar lúta m.a. að stöðu fyrirtækisins og fjármálum þess. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál lítur svo á að hér sé um að ræða upplýsingar sem sanngjarnt sé að leynt fari samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga. Slíkar upplýsingar koma fram svo víða í umræddum fundargerðum að aðgangur að hluta þeirra verður ekki veittur með vísan til 7. gr. sömu laga. Varnarmálastofnun var því rétt að synja kæranda um aðgang að öllum fundargerðunum sem er að finna í viðauka 5 í heild sinni. (Sjá skjal 2.3. hér að framan)
Í viðauka 7 er að finna tilboð [B], dags. 16. september 2008. Um er að ræða tilboð sem [B] lagði fram í tilefni af útboði nr. 14443, og ýmis gögn er því fylgdu. Þær upplýsingar sem fram koma um fyrirtækið [B] í umræddum viðauka eru að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál að stórum hluta þess eðlis að rétt þykir að takmarka aðgang kæranda að þeim á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Þar koma fram upplýsingar um viðskipta- og rekstraráætlanir, margháttaða stefnumörkun, almennar upplýsingar um viðskipti fyrirtækisins og fjárhagsstöðu þess og fleira sem tengist rekstri þess og afkomu. Hluti þeirra upplýsinga er að vísu í formi afrita af ársreikningum fyrirtækisins árin 2005, 2006 og 2007. Fyrir liggur að [B] hefur vegna áranna 2005, 2006 og 2007 staðið skil á ársreikningum sínum til ársreikningaskrár. Af ákvæðum 109. gr. laga nr. 3/2006, um ársreikninga, leiðir að ríkisskattstjóri skal veita aðgang að þeim gögnum sem skilaskyld eru í skrána. Þær upplýsingar sem fram koma í umræddum ársreikningum eru því þegar aðgengilegar almenningi. Úrskurðarnefndin telur því að kærandi eigi rétt á því að fá aðgang að ársreikningum [B] fyrir árin 2005, 2006 og 2007. Úrskurðarnefndin lítur svo á að þær upplýsingar sem fram koma í viðaukanum að öðru leyti séu almennt séð um þær aðferðir sem [B] hyggst viðhafa við að uppfylla samningsskyldur sínar. Þá er augljóst af efni þeirra að til grundvallar umræddu tilboði og fylgigögnum þess liggur umtalsverð vinna sem ljóst er að byggist á rannsóknum og vinnu sem kostað hefur umtalsverða fjármuni. Með vísan til þess hversu víða slíkar upplýsingar koma fram í þessu gagni (þ.e. viðauka 7 við hinn umrædda samning) verður jafnframt að telja að ekki séu skilyrði til að veita kæranda aðgang að hluta þess á grundvelli 7. gr. upplýsingalaga að öðru leyti en því sem að framan greinir.
Viðauki 11 ber yfirskriftina „Efndatrygging fjármálastofnunar eða samþykkt staðgönguefndatrygging“. Hann inniheldur eitt skjal þar sem er að finna yfirlýsingu fjármálastofnunar um tryggingu til handa [B] Umrætt skjal inniheldur því samkvæmt efni sínu upplýsingar um samninga [B] við tiltekna fjármálastofnun. Þær upplýsingar varða ekki með beinum hætti þá ráðstöfun hagsmuna sem samningur um afnot af olíustöðinni felur í sér. Með vísan til hagsmuna [B] telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að hér sé um að ræða upplýsingar sem eðlilegt sé að fari leynt skv. 5. gr. upplýsingalaga. Varnarmálastofnun var því rétt að synja kæranda um aðgang að umræddu skjali.
Viðauki 12 ber yfirskriftina „Samþykki Varnarmálastofnunar á framsali [B] til Icelandic Tank Storage dags. 8. apríl 2009“. Viðaukinn inniheldur eitt skjal sem er samningur á milli [B] og Icelandic Tank Storage (ITS), þar sem olíubirgðastöðvar sem samningur [B] og Varnarmálastofnunar lýtur að eru leigðar til ITS. Á öftustu síðu samningsins er að finna yfirlýsingu, sem undirrituð er af fulltrúa Varnarmálastofnunar, um að framsal samkvæmt samningnum sé samkvæmt 15. og 16. gr. Helguvíkursamningsins. Af gögnum málsins verður ráðið að þar er vísað til samnings [B] og Varnarmálastofnunar, dags. 8. apríl 2009.
Upplýsingar sem fram koma í umræddum viðauka hafa efni sínu samkvæmt ekki áhrif á samning [B] og Varnarmálastofnunar. Um er að ræða upplýsingar um lögskipti tveggja einkaréttarlegra félaga, sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur eðlilegt og sanngjarnt að leynt fari skv. 5. gr. upplýsingalaga.
Auk framangreinds hefur Varnarmálastofnun byggt á því að hafna beri aðgangi að viðauka nr. 10 við umræddan samning með vísan til 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt því ákvæði er heimilt að „takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um: 1. Öryggi ríkisins eða varnarmál; ...“.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið viðauka 10 við samninginn m.t.t. þess hvort í honum komi fram upplýsingar um öryggi ríkisins eða varnarmál, þannig að heimilt væri að takmarka aðgang að þeim á grundvelli 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga. Viðaukinn lýtur að verndarráðstöfunum [B] sem uppfylla öryggiskröfur NATÓ. Af þeim sökum og með vísan til þess að upplýsingarnar varða ótvírætt öryggi ríkisins og varnarmál er fallist á með Varnarmálastofnun að stofnuninni beri ekki að afhenda kæranda viðauka 10 við samninginn.
4.
Varnarmálastofnun hefur vísað til þess að önnur skjöl en Samningur [B] og Varnarmálastofnunar Íslands um olíustöð NATO í Helguvík, dags. 8. apríl 2009, ásamt viðaukum við þann samning, flokkist undir vinnuskjöl. Umrædd skjöl hafa fengið númerin 3-10 sbr. afmörkun á þeim gögnum sem falla undir kæruna að framan, og eru eftirtalin:
3. Minnisblað [X], tekið saman fyrir Varnarmálastofnun, dags. 8. apríl 2009.
4. Minnisblað - Drög vegna öryggissvæðis á Keflavíkurflugvelli, Helguvík, dags. 17. ágúst 2008.
5. Gróft mat á fylgigögnum tilboðs [B] vegna verkefnis nr. 14443, dags. 24. september 2008.
6. Samantekt vegna yfirlesturs og mats á tilboðsgögnum [B], dags. 29. september 2008.
7. Erindi skrifstofustjóra varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins til forstjóra Varnarmálastofnunar, dags. 10. október 2008, vegna könnunarviðræðna við [B]
8. Minnisblað til forstjóra um fund í Ríkiskaupum vegna Helguvíkur, dags. 22. október 2008.
9. Tölvupóstur forstjóra Varnarmálastofnunar til skrifstofustjóra varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins, dags. 28. nóvember 2008, vegna samningsviðræðna við [B]
10. Minnisblað Varnarmálastofnunar, dags. 28. ágúst 2008, með yfirskriftina: „Tilboð [B] í eldsneytiskerfi NATO, tenging við flugvöll“.
Samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til „vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota; þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá“. Það er því í fyrsta lagi skilyrði þess að skjal teljist vinnuskjal að það hafi verið ritað af stjórnvaldi sjálfu til eigin afnota þess. Á þessum grundvelli er ljóst að aðgangi að skjölum nr. 3, 5-7 og 9-10 verður ekki hafnað með vísan til þess að þau séu vinnuskjöl í skilningi nefnds ákvæðis. Umrædd skjöl eru annars vegar rituð af öðrum en starfsmönnum Varnarmálastofnunar en síðan send stofnuninni, sbr. skjöl nr. 3, 5, 6 og 7 og hins vegar rituð af starfsmönnum Varnarmálastofnunar en send öðrum, sbr. skjöl nr. 9 og 10.
Eins og fram er komið hefur Varnarmálastofnun einvörðungu vísað til 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga um synjun þess að afhenda ofangreind gögn. Athugun úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur engu að síður leitt í ljós að í gögnum nr. 5 og 6 hér að ofan kemur fram lýsing á upplýsingum úr tilboði [B] og úrskurðarnefndin hefur hér að framan talið að rétt væri að leynt færu samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga. Eins og leiðir af því ákvæði er stjórnvöldum ekki heimilt að afhenda gögn, falli upplýsingar sem þau geyma undir það ákvæði laganna, nema að fengnu samþykki þess sem upplýsingarnar varða. Fram kemur í skýringum Varnarmálastofnunar í máli þessu að [B] hafi lagst gegn afhendingu umræddra upplýsinga. Með vísan til þessa telur úrskurðarnefndin að óheimilt sé að afhenda framangreind skjöl nr. 5 og 6, þ.e. annars vegar „Gróft mat á fylgigögnum tilboðs [B] vegna vekefnis nr. 14443“, dags. 24. september 2008, og hins vegar „Samantekt vegna yfirlesturs og mats á tilboðsgögnum [B]“, dags. 29. september 2008. Bæði þessi skjöl eru rituð af starfsmanni fyrirtækisins [E].
Skjöl nr. 4 „Minnisblað - Drög vegna öryggissvæðis á Keflavíkurflugvelli, Helguvík, dags. 17. ágúst 2008“ og nr. 8, „Minnisblað um fund í Ríkiskaupum vegna Helguvíkur, dags. 22. október 2008“, eru hins vegar ritað af starfsmanni Varnarmálastofnunar og hafa samkvæmt gögnum málsins ekki verið afhent öðrum. Af efni skjals nr. 4 er ljóst að þar koma einvörðungu fram almennar upplýsingar um öryggissvæðið á Keflavíkurflugvelli. Þá er af efni skjals nr. 8 ljóst að þar koma einvörðungu fram upplýsingar sem lúta að mati starfsmanns Varnarmálastofnunar á samningsviðræðum. Upplýsingarnar sem fram koma í skjölunum eru ekki upplýsingar um endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar um staðreyndir málsins sem ekki verður aflað annars staðar frá. Varnarmálastofnun var því heimilt að synja kæranda um aðgang að skjölum nr. 4 og nr. 8 með vísan til 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð
Vísað er frá kröfu kæranda, [A], um afhendingu útprentunar úr málaskráningarkerfi Varnarmálstofnunar Íslands. (Skjal nr.1)
Staðfest er synjun Varnarmálstofnunar Íslands á að afhenda kæranda viðauka nr. 5, 7, 10, 11 og 12 við samning [B] og Varnarmálastofnunar Íslands um olíustöð NATO í Helguvík, dags. 8. apríl 2009 (skjöl nr. 2.3., 2.4., 2.5., 2.6. og 2.7.). Þó skal Varnarmálastofnun Íslands afhenda kæranda ársreikninga [B] fyrir árin 2005, 2006 og 2007, þ.e. hluta skjals 2.4. Þá er staðfest synjun Varnarmálastofnunar Íslands á að afhenda kæranda eftirtalin fjögur gögn: (1) Skjal með yfirskriftina „Gróft mat á fylgigögnum tilboðs [B] vegna verkefnis nr. 14443“, dags. 24. september 2008 (skjal nr. 5). (2) Skjal með yfirskriftina „Samantekt vegna yfirlesturs og mats á tilboðsgögnum [B]“, dags. 29. september 2008 (skjal nr. 6). (3) Skjal með yfirskriftina „Minnisblað - Drög vegna öryggissvæðis á Keflavíkurflugvelli, Helguvík, dags. 17. ágúst 2008“ (skjal nr. 4) og (4) skjal með yfirskriftina „Minnisblað til forstjóra um fund í Ríkiskaupum vegna Helguvíkur“, dags. 22. október 2008 (skjal nr. 8).
Varnarmálastofnun Íslands ber að afhenda kæranda eftirtalin gögn: (1) Samning [B] og Varnarmálastofnunar Íslands um olíustöð NATO í Helguvík, dags. 8. apríl 2009, í heild sinni, (skjal nr. 2) þó að undanskildum viðaukum nr. 5, 7, 10, 11 og 12, nema ársreikninga [B] árin 2005, 2006 og 2007 sem ber að afhenda kæranda. (2) Minnisblað [X], tekið saman fyrir Varnarmálastofnun, dags. 8. apríl 2009 (skjal nr. 3). (3) Erindi skrifstofustjóra varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins til forstjóra Varnarmálastofnunar, dags. 10. október 2008, vegna könnunarviðræðna við [B] (skjal nr. 7). (4) Tölvupóstur forstjóra Varnarmálastofnunar til skrifstofustjóra varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins, dags. 28. nóvember 2008, vegna samningaviðræðna við [B] (skjal nr. 9) og (5) minnisblað Varnarmálastofnunar, dags. 28. nóvember 2008, með yfirskriftina: „Tilboð [B] í eldneytiskerfi NATO, tenging við flugvöll“ (skjal nr. 10).
Friðgeir Björnsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson